董希淼：普惠金融发展与地方金融监管趋势

董希淼：

尊敬的张行长、尹会长、韩主任，各位领导、媒体朋友：

大家下午好！

非常荣幸也非常感谢张行长把我带到了商业保理这个领域，让我有机会向大家学习请教。我简要分享一下对普惠金融与地方金融监管趋势的一些理解，一共有3个部分：普惠金融发展与地方组织、地方金融监管的回顾和现状、地方金融监管的问题和建议。

一、普惠金融发展与地方金融组织

（一）普惠金融十年发展成效

从2013年11月党的十八届三中全会正式提出普惠金融，到今年10月国务院印发《关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》，普惠金融正式走过十年，应该说这十年成效是非常显著的。

中国人民银行和国家金融监管总局公布的数据都显示，我国普惠金融发展十年成绩瞩目。一是金融服务覆盖面明显扩大，县域和农村地区基础金融服务发展迅速。目前，全国银行机构网点覆盖97.9%的乡镇。二是重点领域金融服务可得性持续提升，小微企业、“三农”等金融服务增强。截至2023年8月末，全国普惠型小微企业贷款余额27.4万亿元，授信户数为6107万户，余额近五年年均增速约25%。三是普惠小微贷款成本持续降低，服务获得感和满意度不断增强。2023年1—8月，全国新发放普惠型小微企业贷款平均利率4.8%，较2017年累计下降3.1个百分点。

（二）普惠金融服务体系健全

我国普惠金融形成了一个多层次、广覆盖、有差异的服务体系。从机构视角来看，我认为普惠金融发展提供服务的主体有三类：第一类就是我们说的正规金融机构，如银行、保险、证券、信托等机构。第二类，地方金融组织，包括商业保理公司在内的地方金融组织，即原来我们说是叫做7+4，现在更多说“7+N”。第三类是互联网公司，包括大型互联网平台以及中小互联网公司，这是我国普惠金融特殊的供给主体。

（三）地方金融组织发展积极作用

我认为地方金融组织有三个重要的作用：一是我国金融市场的重要组成部分，二是普惠金融发展的重要力量，三是正规金融机构的重要补充。应该说金融管理部门也看到了地方金融组织的积极意义，2021年12为31日央行发布了《地方金融监督管理条例》（草案征求意见稿），央行在起草说明中有一句话——“近年来，地方金融业态快速发展，在服务地区实体经济和中小企业融资方面发挥了重要作用。”刚才大家提到的《关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》，也肯定了地方金融组织的积极作用。

不同的地方金融组织的作用不一样，商业保理在发展供应链金融、支持中小企业融资方面发挥了积极作用，增长速度也很快。刚才FCI秘书长也讲了，2022年全球的增速是18%，我们国内略低一点在10%左右。其实商业保理还有一个重要的作用，促进商业信用体系建设，我们在融资之外可以提供的一个服务的功能，我觉得这个其实也非常重要。

二、地方金融监管的回顾与现状

上世纪90年代以来，我国在坚持金融监管主要是中央事权前提下，逐步将地方金融监管职能和风险处置交由地方政府来承担，地方金融监管在事实上有“单体单层”转向“单体多层”，地方金融监管的问题就产生。

从制度视角来看，我们关于地方金融监管的制度包括部门的规章、行政法规不断健全。大家对这次国家金融监管总局三方案将对地方金融组织的规章制定职责放在打非局，非常介意。其实这是有历史渊源的，不必太在意。1998年出台的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，就明确地方人民政府“负责组织、协调、监督与取缔有关的工作”。

2013年11月《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》明确提出，界定中央和地方金融监管职责和风险处置的责任。2021年12月31日《地方金融监督管理条例》（草案征求意见稿），拟明确地方金融监管职责，健全地方金融监管体制，提升地方金融监管效能，但是很遗憾条例还没有出台。与此同时，全国19个省份制定了地方金融监督管理条例，包括我们广东省。今年3月份，《党和国家机构改革方案》第九条专门强调深化地方金融监管体制改革，提出建立以中央金融管理部门派出机构为主的地方金融监管体制。

从组织视角来看，最早2002年上海成立了金融服务办公室，2008年开始各地的金融办开始走向独立或者半独立。2017年以来，各省市纷纷将金融局、金融办正式升格为金融监管局，把原来由商务部门负责的，包括商业保理公司监管职责纳入地方金融监管局。

当然地方政府在金融监管当中实际承担是一种有限监管的职责。从监管对象来看，主要是地方金融组织；从监管权限来看，监管规则主要是由中央金融管理部门制定的，地方政府负责的是日常的监管还有风险处置；从职责层级看，有些权限不能转授权的，受到一些约束。

三、地方金融监管的问题与建议

（一）正视地方金融监管存在的问题

当然我觉得地方金融监管存在一些问题。一是地方金融监管的法律体系建设是不足的，除了《融资担保公司监督管理条例》外，其他关于地方金融组织的监管规则均为部门规章或规范性文件，层级较低。二是地方和中央金融权责分责不够清晰，在部分领域存在一些冲突，甚至包括对传统金融机构的监管同样存在这些问题。三是地方政府金融监管部门自身存在角色冲突，地方金融监管局既要负责日常监管、风险处置，又要促进地方金融发展。

（二）深化地方金融监管体制改革

下一步要继续深化地方金融监管体制改革。这次中央金融工作会议强调严格中小金融机构准入标准和监管要求，及时处置中小金融机构风险。中央经济工作会议强调，要严厉打击非法金融活动。这些都对地方金融监管提出更高要求。所以下一阶段，地方金融监管体制肯定会进行进一步改革，具体的方案相信接下来不久后就会公布。我个人建议，构建“中央为主地方参与、省级以下垂直的地方金融监管体制”。

（三）深化地方金融管理体制改革的建议

第一，尽快出台地方金融监管条例，要赋予地方政府相应的职权，从法律上、行政法规上给予更大的授权。第二，合理界定中央和地方政府职责分工，权责分工，在地方金融监管上，主要是中央事权没错，但要给地方政府更多的授权。这里有一个建议，对于区域金融环境好、监管能力强的省份，可以扩大对小型金融机构和地方金融组织准入和监管的权责。第三，建立地方与中央金融监管双协调机制，中央金融委员会办公室建立地方金融监管协调机制，地方党委金融委员会也可以建立中央和金融监管协调机制。第四，要重新定位地方政府的金融监管部门，主要承担地方金融组织日常监管和风险处置。

（四）推动地方金融组织高质量发展

最后提一个建议，建议采取多方面措施，进一步推动地方金融组织的可持续、高质量发展。包括商业保理公司在内的地方金融组织，作为普惠金融的重要补充，在服务普惠金融重点领域和薄弱环节、填补市场空白和缝隙方面发挥了积极作用。这次中央经济工作会议有几个提法还是比较积极的，比如强调先立后破、以稳促进。所以，要落实好中央经济工作会精神，对地方金融组织，应进行合理定位、适度监管，引导地方金融组织发挥积极作用。我呼吁，正确全面地认识地方金融组织的历史和作用，不要以有色眼镜看待地方金融组织。

当然，地方金融组织要坚持初心、专注主业。不断提升服务实体经济的实力和能力。今天大会的主题是“商业保理公司高质量发展、服务普惠金融重点领域”，这也是国务院《关于普惠金融高质量发展的指导意见》明确的要求。还有一个小建议，商业保理公司在服务普惠金融重点领域的同时，还要注重对普惠金融薄弱环节的服务，做正规金融机构不愿做、做不好的工作。

我的分享到这里，谢谢！